城市社区股份合作公司转型升级中的

法律问题分析

——以深圳市宝安区社区股份合作公司为视角

作者：闻长智；顾耕耘；张艳红；周  虹；付学嵘；方永梅；

刘澄宇；杨继周

前    言

股份合作公司这种企业组织形式是在改革开放中逐步探索建立起来的。股份合作公司虽然不是《公司法》规定的企业组织形式，但其特殊的股权结构、组织架构和运行机制却在实践中受到青睐而在城市集体企业和农村集体经济组织改制中被广泛采用。

和其他地方的股份合作公司相比，深圳股份合作公司有两个鲜明特点：一是深圳股份合作公司的法律地位及其行为是由1994年的《深圳经济特区股份合作公司条例》（以下简称《条例》）规定的，有明确的法律依据，适用统一的法律规范。二是深圳股份合作公司是由原农村集体经济组织改制而来的，是农村城市化的产物，现实中和社区紧密联系在一起，具有明显的“城市社区”特点，因此我们称其为城市社区股份合作公司。深圳股份合作公司制度在全国极具代表性，是全国建立较早、体系较完整、影响较大且有明确法律地位的公司制度，深圳股份合作公司的发展是全国股份合作制度发展的缩影。经过二十年的实践，深圳股份合作公司在制度设计上积累了许多经验，但也暴露出不少问题，对其他地方的股份合作公司特别是农村集体经济组织改制而产生的股份合作公司有很好的借鉴和参考作用。

当前随着城市化的进一步深入，社区股份合作公司正面临转型升级的重要历史发展机遇期，股份合作公司长期存在的诸如股权设置、治理结构等一些根本性、制度性的问题如得不到很好解决，将影响社区股份合作公司的长远发展，甚至历史命运。按照中央关于“人民法院要加强司法能动性，积极参与社会管理与创新，服务社会经济发展”的要求，深圳市宝安区人民法院成立课题组，以深圳宝安社区股份合作公司为视角，对城市社区股份合作公司转型升级中的法律问题进行了研究并提出相关建议。

本课题的主要研究方法：1、理论研究。与华东政法大学合作，对股份合作公司制度的主要法理问题进行了研究、论证。2、个案分析。对近年来宝安法院受理的涉股份合作公司案件进行分析，发现股份合作公司存在的一些根本性、制度性问题。3、走访座谈、调查研究。向宝安区（含龙华、光明新区）400多家股份合作公司发放调查问卷，召开股份合作公司代表参加的座谈会，走访部分股份合作公司，全面掌握股份合作公司的情况。

第一部分  宝安社区股份合作公司概况

一、形成和发展

股份合作制是合作制与股份制、人合与资合相结合的一种形式，但从本质上看，股份合作制是一种合作制经济。一般认为，合作制作为一种成熟和规范的制度始于19世纪40年代，最早的合作组织是1844年在英国北部小镇罗奇代尔成立的“罗奇代尔先锋社”，系日用消费品合作社。该社确立了现代合作制的基本原则：1、团结互助，不以营利为目标，入社自愿，退社自由。2、民主管理，一人一票。3、按劳分配，按股分红。4、恪守中立。该原则得到1895年《国际合作联盟章程》的认可。经过160多年的发展，目前各种类型的合作经济组织已遍及世界各国，几乎所有市场经济国家和地区都有合作社创立法，合作组织会员近8亿，为上亿人提供就业机会，对世界各国经济发展起着不可忽视的推动作用。

新中国成立之初，我国即在政府指导下成立了农业生产合作社和城市手工合作社，但随着1958年“政企合一”人民公社的建立，合作制的探索很快就夭折了。我国真正的股份合作制企业起步于上世纪80年代中期，是在探索发展乡镇企业的实践过程中创造和发展起来的，当时的企业特点是以资金入股、以劳代股为筹集方式，以劳动合作为基础，将资金联合与劳动联合结合起来。农业部1990年发布的《农民股份合作制暂行规定》、1994年发布的《乡镇企业产权制度改革意见》确认巩固了农村股份合作制企业的发展。农村股份合作制的改革经验，很快被借鉴到城市小企业的改革中，股份合作制成为城市及县属国有小企业和集体企业改制的重要形式。党的十四届三中全会的《决定》明确提出国有小企业和集体企业可以实行股份合作制。国家体改委1997年8月发出了《关于发展城市股份合作制企业的指导意见》，随后广东、山东、上海、北京、南京、天津、陕西、成都、汕头、河南等地出台了关于农村股份合作企业和城镇集体企业股份合作制的暂行办法和试行办法。进入21世纪，随着改革的持续深入，股份合作制企业的发展也出现不少问题，比如股权设置不合理，经营者损害股东权益，股东难以参与企业管理等等。目前理论界和实务界对股份合作制企业的探讨还在不断深入。

深圳的股份合作制企业是伴随不断推进的城市化进程并以原集体经济组织为基础发展起来的。1984年，沙井万丰村在全国率先推行农村股份制，成立万丰股份公司。次年，万丰股份公司将辖区两工厂折价600万元(即600万股)，面向全村发行内部股票300万股，成功回笼资金300万元。万丰村的大胆变革，不仅奠定了所谓“万丰神话”的基础，更重要的是经过后续推广、演变，形成了股份合作制这一新型农村集体经济模式，影响深远。1992年6月18日，中共深圳市委、深圳市政府发布了《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》，开始对原经济特区内的农村实施城市化，特区内的68个行政村和173个自然村被撤销成立居委会，各村的集体经济组织被改造成股份合作公司。1994年5月12日，深圳市人大常委会讨论通过了《深圳经济特区股份合作公司条例》（以下简称《条例》），明确了股份合作公司的法律地位，对股份合作公司的股权设置、组织结构等进行了规范。2001年6月28日，深圳市宝安区政府制定了《深圳市宝安区农村股份合作制暂行规定》，进行农村股份合作制改革。2003年，中共深圳市委、深圳市政府又发布了《关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》，全面启动原特区外的农村城市化改革，特区外的18个镇全部改为街道，218个行政村改为居委会和社区工作站，2004年底为特区外27万农民办理了“农转非”。同时因“撤村改居”，原农村集体经济组织被逐步改制成为股份合作公司。2005年底宝安区股份合作公司有456家，股东（原村民）人数12.1万多人，总资产365.39亿元，净资产238.28亿元，总利润127.2亿元。经过几年的发展，股份合作公司的经济规模不断发展壮大，截至2011年底，宝安区股份合作公司有416 家，总资产569.5亿元，净资产293.3亿元。

二、改制动因

宝安区原集体经济组织改制成股份合作公司主要源起于两大动因：一是传统集体经济产权制度的缺陷；二是土地价值增长凸显“外部利润”。

1、传统集体经济产权制度的缺陷

传统集体经济产权制度的特点是一个集体范围内的财产为该集体全体成员共同所有，任何个人都不能单独占有或声称拥有某部分财产的所有权。权利的整体性和不可分性是其基本特点。但是，集体经济产权制度存在着以下弊病：一是容易使某些集体资产管理不到位，发生严重流失现象；二是某些短期行为、掠夺式经营的现象难以克服，使集体资产遭受损害；三是少数人占用集体资产，分配不公，缺乏民主监督，管理成本高昂，使企业亏损或低效运行。

股份合作公司作为合作经济的载体和实现形式，以原村级集体经济组织为单位，在不改变生产资料集体所有的前提下，把社区内集体经济财产部分或全部折股量化到每个社区成员头上，参照现代股份制企业的治理结构成立股份合作组织，统一经营，民主管理，按股分红。它改变了原有集体所有制下产权模糊的弱点，实行资产资本化，资本股份化，全体成员享有明晰的集体资产产权，并获得财产投资性收入，有利于保障集体和社区成员利益，激励成员参与组织管理，对于推动城市化发挥重要作用。

2、土地价值增长凸显“外部利润”

外部利润是一种在已有的制度安排中行动主体虽已看到但无法得到的利润，要使现行制度下的外部利润转化为真正能够得到的利润，就必须进行制度创新。随着我国城市化进程的加快和农村经济的全面发展，在一些城市郊区和部分经济发达地区，城市化、工业化、非农化的快速推进使城市郊区和发达地区的土地价值迅速增长，征用农村集体土地的现象不断增多，为各乡村集体和农民创造了巨大的资产潜在获利机会和“外部利润”，“外部利润”的出现刺激了广大农民将其内在化的强烈愿望，社区股份合作公司因此应运而生。

股份合作公司保持了原来土地集体所有制的性质，同时将土地带来的利益最大化地分享给集体村民。一方面，乡镇企业的增多，使农民获得了非农就业的机会，农村剩余劳动力得到大量转移，与此同时，家庭非农收入比例增加，农民对土地的生存依赖减少，土地不再成为生存的主要保障，他们把土地拿出来，参与集体经营收益“二次”分配，分享工业化的成果；另一方面，随着农村工业化的发展，城市郊区土地的级差收益以几何倍数增值。地方政府不排斥国家通过征地的方式把农地转为建设用地，但又打法律的擦边球，绕开征地，以入股、租赁等多种形式直接向非农建设土地的最终需求者供地，将土地非农化收入的级差收益保留在集体内部。这种以土地入股、出资的合作经营形式能够使农民在不失去土地权利的前提下，不仅分享了农地非农化、城市化带来的“外部利润”，而且保有了原来的社会基本保障职能，避免了以往征地制度的缺陷可能对农民产生的某些利益损害。

三、主体地位

目前，学界关于股份合作公司的主体地位主要有三种学说：“独立企业制说”、“过渡形式说”、“无存在价值说”。在此，我们更倾向于“独立企业制说”，即股份合作公司应当是一种独立的企业组织形态，而非股份制或合作制的过渡形式，具有存在的价值。首先，从实践来看，多年的发展已经证明，股份合作制在经济转型过程中对资源分配和利益分享发挥了重要作用。其次，股份合作公司亦具有区别于其他企业形态的本质特征。股份合作公司已经不可否认地成为了一种新型的企业形态，结合了合作企业和股份企业的优点为一体，实行企业管理和制度上的变革，不仅可以成为我国大部分集体企业和一部分国有企业改制的选择，而且可以成为广大民众自愿组织起来、新建中小型企业的理想选择。

和一般的股份合作公司不同，宝安股份合作公司呈现明显的“社区”特点，我们将其定义为“社区股份合作公司”。这种社区股份合作公司针对集体经济制度的弊端应运而生，虽然有其特定的集体经济背景和农村城市化的改革背景，但是城市化发展毕竟只是改革的一个过程，而社区股份合作公司作为对这种过程的反应，在过程结束之后，这种反应也必然要消失。集体土地随着城市化的推进，将慢慢淡化集体的概念，朝着使用权交与企业，所有权归于国有化的趋势发展（事实上，在深圳的土地上也已经存在了国有化“宣示”的现象）。社区股份合作公司也必然要实现社区职能与企业职能的分离，社区职能将慢慢淡化，因此，社区型股份合作公司更大可能地会朝着企业型股份合作制的形态演进，并最终发展下去。

关于股份合作公司的所有制性质。股份合作公司的设立是将原有的集体资产折股后部分分配给合作股股东单独持有，部分留归合作股股东集体享受股利，因此股份合作公司实质上属于“公私混合”的性质。《条例》虽未正面规定股份合作公司的所有制性质，但第一条就规定其立法的目的是为了“促进特区集体所有制经济的发展”，第八条规定“公司享有和承担法律、法规为集体所有制企业规定的权利和义务，享受法律、法规和政策为集体所有制企业规定的优惠待遇。”第九条规定“公司的合法权益受法律保护。任何单位和个人不得侵害公司集体财产所有权。”可见，《条例》实际上是将股份合作公司按集体所有制企业对待。尽管股份合作公司并不完全符合《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》和《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》对集体所有制企业的界定，但我们认为，股份合作公司是种新鲜事物，目前还没有国家层面的立法，不符合既有的法律规定并不奇怪。《条例》既然赋予股份合作公司法律地位，那么自然可以规定将股份合作公司按集体所有制企业对待。此外我们还要看到，股份合作公司是政策性的产物，目前发展还不成熟，离不开政府的扶持和监管，因此《条例》规定将股份合作公司按集体所有制企业对待是适当的、必要的。

四、法律特征

1、股份合作公司共有的法律特征

（1）营利与互助兼顾。合作制产生之初的一个基本原则是不以营利为目标，但如不以营利为目标则难以吸引更多的成员加入，同时企业也难以有可持续的发展，因此该原则在发展中已经得到修正。每一个投资者加入成为股份合作公司的股东，都希望自己的投资能取得预期的收益。而股份合作公司也必须以最大努力提高营利水平，回报投资者。股份合作公司要追求营利，以维持其生存和发展，但又不能将营利作为自己唯一的追求目标。股份合作公司在取得适当盈利的同时，必须始终将提高成员的受教育程度和业务素质、资助一定范围的群体公益活动、满足成员对物质和精神文化生活在更高层次上的需求。

（2）资金联合与劳动联合有机统一。股份合作公司首先是以入股资金为纽带，在承认财产最终所有权的基础上实行资金联合。在市场经济条件下，不仅一切实物、技术、土地等等作为入股股份都要采取价值形态，而且劳动者的凝聚也需要资金作为粘合剂。股份合作制的特点还在于它与劳动联合相结合，股份合作公司的劳动者一般由两部分构成：一是企业股本金所有者，这部分劳动者具有入股资金最终所有者与联合劳动者的双重品格；一是单纯的劳动者，这部分劳动者具有劳动者与企业公共积累的集体所有者的双重品格。股份合作公司就是在入股资金联结基础上的劳动联合体。资金与劳动在这里不是对立的两极，而是一定程度的统一或重合。

（3）股份民主与劳动民主适当结合。股份合作企业实行股权平等，一股一票的股东会议制度。股东会议是企业的最高权力机构，它制定章程，选举产生董事会，决定企业生产经营中的重大问题。企业的经理由董事会在董事中选举或对外择优聘任。经理对企业统一行使生产经营活动的指挥权和管理权。股份合作公司的职工有优先入股权，同时按有关规定享有参与企业生产、经营、管理和劳动等权利。股份合作公司的职工大会维护职工合法权益。企业公共积累、职工保险、福利基金等开支，应由职工大会决定。股份合作公司管理制度就是股东当家与职工民主管理相统一的机制。

（4）按资分配与按劳分配同时并存。股份合作公司是资金联合与劳动联合的统一体，决定了它必然实行按劳分配与按股分配相结合，同时提取一定比例公共积累的分配制度。对企业盈利以按劳分配为主。股本金的收益分配，有的地方既享有相当于当地银行贷款利率的股息，计入成本，同时又参与税后留利的股金分红。通常，股份合作公司的税后留利分配，一部分用于扩大再生产，作为新增资产记入股东名下，视同股金，其余部分作为集体福利基金和职工奖励基金。公共积累，属于企业共有，具有不可分割性，它是企业集体所有制的基础和生长点。

2、宝安社区股份合作公司特有的法律特征

（1）股权设置方面

第一，社区股份合作公司把评估后的集体净资产分解为集体股和合作股。基于确保股份合作经济的公有制性质和保证公共事业的投入考虑，集体股归全体股民共同所有，村集体资产管理委员会是集体股的产权代表。社区居民主要凭借身份获得合作股股权，股权是“天赋”的。股东资格按社区人头无偿分配或低价购买，决策权一人一票，分配上相对平均，带有浓厚的集体制色彩。

第二，社区股份合作制融集体所有制和个人所有制于一身，兼有合作制和股份制双重特征：一方面，它具有自愿互利，互助合作，利益共享，提供公共积累后按照一定比例按劳分配等合作经济的特征；另一方面，又具有合股集资，按股分红，风险共担，独立经营等股份制的特征。

第三，股权封闭性强。合作股实际上就是一种福利分配，具有浓厚的福利性质。合作股的取得有严格的身份限制，只有本村的村民才能自然成为股东，而且股权界定后通常对股权进行固化处理。所以在股权界定上，股份合作公司对外有较强的排斥性。

（2）经营管理方面

第一，社区股份合作公司是企业，也就是说它是一种营利性的经济组织，虽然股份合作制具备一定的社区性、福利性，但是成立股份合作制的目的在于营利。村民以土地、资金入股股份合作公司，依照法律办理相应的手续后，村民就成为该股份合作公司的股东，以其入股土地获得相应的股权。股份合作公司获取土地使用权后，采用多样化的土地经营方式，利用土地权益资产，发挥土地规模效应，发展多元化的经营手段，从而保证公司资产获得的收益最大化。

第二，社区股份合作公司设置股东代表大会、董事会和监事会，分别作为公司的权力机构、经营决策和业务执行机构以及公司业务和财务的监督机构。三个机构相互监督、相互制约以保证公司的良性运作。又由于社区股份合作制公司内部具有相对的封闭性，公司内部大多数工作人员均来源于村民小组或行政村的村民，公司董事、监事往往由大的房姓家族成员和受教育程度较高的社员担任。  

第三，社区股份合作公司作为一种特殊的股份合作公司，不但有经营职能，同时还承担大量社会管理和服务的职能。社区股份合作公司每年在基础设施建设方面要投入大量资金，同时还承担处理社区纠纷等社会性事务，甚至还要承担诸如社会治安、民事调解、维护社会秩序、扫除黄赌毒等社会责任。

五、存在的必要性

当初深圳农村集体经济组织改制之所以选择“股份合作制”这种形式，而没有采取纯粹的合作制或股份制，我们认为有其历史必然性。

首先，原农村集体经济组织是大锅饭性质，经济组织内部决策机制不灵，成员从事生产的积极性不高，随着城市化的发展，原农村集体经济组织已不能适应社会化大生产和激烈的市场竞争，迫切需要进行改制。

其次，股份合作制是把原来集体所有的资产折股分配给原集体经济组织的成员或由原集体经济组织成员出资认购，原集体经济组织的成员持股成为股东，对自己所持有的股份享有所有权，也就是说，股份合作制是以股份这种形式把企业的财产权落到了股东个人身上，股东以其股权份额为限对公司承担责任，这样就做到了产权明晰，企业主体真实，利益直接，权责一致，有利于调动广大股民从事生产的积极性。

第三，由于股份合作制保留了一部分集体股，因此其产权性质属于公私混合制，缓解了“姓社姓资”的质疑。而且股份合作公司实行共同劳动，按劳分配和按资分配相结合，同时由于各股东较为均等地持股，且不论所持股份多少均“一人一票”，做到了民主管理，避免了“走资本主义道路”的责难，有利于改革的顺利推进。

第四，采取股份合作制这种形式，各股东不论持股比例均“一人一票”，虽不利于提高公司的决策效率，经营策略难免过于保守，但可以避免公司因决策失误而遭受重大损失，有利于公司的长期平稳发展。

第五，由于股份合作公司改制时保留了一部分集体股，因此保证了原集体组织成员的福利，对于维护社区的稳定非常有益。

为什么没有采取纯粹的合作制企业形式呢？这是因为合作制和原农村集体经济组织并无实质的不同。合作制企业产权仍存在不清晰的地方，而且合作制实行按劳分配，其股权利益没有得到体现，股民的积极性还是没有得到激发，最终还是落到“大锅饭”的地步。

而没有采取股份有限公司的原因是：首先，一旦实行股份有限公司，即等于把集体资产全部折股分给个人，完全私有化，存在“私分集体资产”、“走资本主义道路”的嫌疑。其次，原农村集体经济组织是一个封闭的实体，和社区紧密联系在一起。实行股份有限公司后，企业就不存在封闭性，股权可以任意地对外转让，公司的表决权完全取决于持股比例，这样股份有限公司很容易被个人控制，公司面临很大的经营风险，不利于基层社区的稳定。第三，由于股份有限公司完全私有，原来集体经济组织成员的共同福利就无从谈起。第四，原农村集体经济组织的主要财产是土地以及地上建筑物，而这些土地属于农村集体所有，要变成股份有限公司所有存在法律上的障碍。 

关于股份合作制这种形式是否是深圳集体经济组织改制的最佳模式，一直有不同的观点。当前股份合作公司实际运行中出现了一些问题，更是引起广泛的存废之争。我们认为，尽管今天已经没有了“姓社姓资”的争论，但从深圳市当前的实际情况出发，绝大多数股份合作公司和社区是融为一体、封闭运作的，采取股份合作这种形式符合现实情况，也有利于股份合作公司的长期稳定、发展。股份合作公司实际运行中出现的问题完全可以靠制度的修改、优化来加以解决，而无须把股份合作公司这种模式推倒重来。对于绝大多数股份合作公司来说，维持这种经济组织形式并加以完善相关制度设计将是今后很长时期内改革、发展的最佳路径选择。

六、转型升级

改革开放三十余年来，我国经济发展取得举世瞩目的成就，经济总量已跃居世界第二，但与此同时，我国经济发展中的结构性问题越来越突出。在人口红利逐渐淡化以及环境问题越来越突出的形势下，如果经济结构和经济增长方式不转变，我国的经济发展将渐入瓶颈，难以为继。为此，十一届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》将“转型升级，提高产业核心竞争力”作为2011-2015年的重点工作内容，明确提出要发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系。宝安区同样面临转型升级的问题。宝安区经济结构中第二产业过大，第三产业发展不足。第二产业中又存在大量高能耗企业、劳动密集型企业，这些企业处于产业链的低端，附加值较低。此外，这些企业雇佣了大量来自全国各地的文化层次较低的蓝领工人，资源环境被过度消费，社会管理和社会服务压力过大，人与环境、人与社会的矛盾突出，因此宝安区经济结构的转型升级非常迫切。为此，宝安区政府将2012年定为转型升级年，并于2012年6月18日制定通过了《关于促进产业转型升级加快转变经济发展方式的实施意见》，对全区的转型升级作出全面规划和部署，确定了十项转型升级重点工作，其中就包括社区集体经济的转型发展。

1、转型升级的必要性

对于宝安社区股份合作公司来说，尽管这几年发展迅速，但同样存在不少问题，存在转型升级的迫切需求：

一是资产总量虽然很大，但发展不均衡。据统计，宝安区资产规模最大的30家股份合作公司占全区股份合作公司资产总额的40.5％，掌握了全区股份合作公司收入总额的33.1％和集体分配总额的28.5％，而资产规模最小的200家股份合作公司仅占全区股份合作公司资产总额的8.7％，全区股份合作公司收入总额的11.9％和集体分配总额的16.3％，这些公司大部分集中在东部的石岩、观澜街道的欠发达社区，很多公司年年亏损，甚至出现借款分红的情况。这些公司的城市化转地补偿款几近用完，资产总量又不大，发展后劲严重不足。没有政府的政策支持，部分公司连原村民的社保都交不起，更不用说集体经济的未来长远发展。

二是经营方式单一，主要以物业出租为主。很多股份合作公司的经营方式就是简单地建厂房，然后出租，其收入的主要来源即为厂房租金和管理费。此外，宝安区股份合作公司大部分物业建成时间都比较早，建设标准、规划设计水平不高，物业经营没有做到集约高效、统一规划，且承租企业大多数属于劳动密集型低端加工业，产业层次较低，土地、物业的附加值没有有效提升。可以预计，随着产业结构调整，低端企业被逐步转移淘汰，股份合作公司如不及时转变经营方式，其发展将会面临更大的困难和压力。

三是经营管理不够规范，仍按照原农村集体经济管理体制“党政企合一”模式运作。2004年农村城市化过程中，农村集体经济组织改制为股份合作公司，并全面进行工商注册登记，成为独立的法人企业。公司内部成立了股东代表大会、董事会、监事会、集体资产管理委员会，选举了董事会、监事会、集体资产管理委员会成员，但公司内部新成立的机构没有真正运作和发挥作用。社区股份合作公司与社区党支部、社区居委会三个机构“一套人马”运作，相关领导交叉任职，社区党支部、社区居委会成员兼任股份合作公司董事会成员，社区党支部书记兼任股份合作公司董事长职务，居委会主任兼任副董事长或总经理职务。社会管理职能与企业职能没有分开，股份合作公司没有建立专门的经营管理机构，只是董事会成员履行经营管理职能。董事会决策层忙于应付政府布置工作和社区内的社会管理事务，没有充足的时间和精力去探索研究企业的经营管理和发展问题；民主管理制度不够健全，仍然按照村落式、宗族式、封闭式等落后的传统方式经营管理；企业内部监督机制比较薄弱，监事会等机构未发挥作用；财务管理不够公开透明，财务公开流于形式等。

四是体制不顺，机制不灵。社区股份合作公司虽然是一个集体经济组织，但不是一个纯粹的经济实体，而是一个与社区党组织、社区工作站共同组成的“三位一体”的综合体，这样的公司社企不分，既要承担社会管理职能和公共设施建设，又要负责公司的经营管理，不仅经济负担沉重，而且不可能集中精力发展经济。

五是产权不明晰，权能不完整。股份合作公司的股份分三种，即集体股、合作股和募集股。《条例》规定集体股的股东是村集体资产管理委员会，但该委员会在法律上没有独立的人格，既无民事权利能力，也无民事行为能力，不能行使表决权，在经营决策中完全发挥不出大股东的作用，其股东权无从体现。合作股、募集股股东虽然持有公司股权，但按一些公司章程的规定，不能直接出席股东会议行使表决权，只能推荐股东代表参加股东代表大会，由股东代表行使表决权。这些股东由于不能参与公司重大事项的表决和经营决策，其所享有的股东权最后只能沦落为“分红权”。即便是分红权，实践中也常因违反计划生育政策或其他原因被剥夺。此外，合作股股权的转让、抵押、继承等问题长期不明确，一旦股东遇上婚迁、死亡或其他原因，就可能意味着个人股份权益的丧失。以上产权残缺问题不符合现代企业制度和法人治理结构的要求，会带来不公平和矛盾，不利于公司的稳定和发展。

2、转型升级的内涵

通常在谈论转型升级时，指的是经济结构、产业类型的转型升级。但我们认为，转型升级顾名思义指的是一种较低形态向较高形态的转化、提升，转型升级是一个非常广阔、开放的概念，对于宝安社区股份合作公司来说，转型升级的内涵主要包括两方面的内容：一是外部的经济结构和经济增长方式的转型升级。二是内部的产权及治理结构的转型升级。其中，内部的转型升级，既是内在组织结构的自我完善、自我满足，同时又是外部转型升级的前提和基础，对外部的转型升级具有激励和促进作用。不难想象，一个股权残缺、治理结构不合理、股东与管理层矛盾重重陷入“内耗”的公司，如何能完成经济结构和增长方式的转型升级？相反，一个产权清晰、治理结构合理、管理科学的公司，即便面对非常困难的经济形势，在科学的约束机制和激励机制的共同作用下，也必然会努力进取、锐意改革、抓住市场机遇，破解外部经济转型升级的难题。

本课题主要研究股份合作公司内部的转型升级，我们认为：深圳的股份合作公司虽然不是公司法规定的有限责任公司和股份有限责任公司，但《条例》也赋予了其独立的法人人格。股份合作公司的制度设计虽也考虑了原农村集体经济组织的实际情况，但制度设计的最终目的是要使其适应社会化大生产、市场竞争以及城市化的需要，成为一种现代企业制度。因此，股份合作公司产权及治理结构的转型升级，就是要使之符合现代企业制度的基本要求，即产权明晰、责权明确、政企分开和管理科学，这在很大程度上将决定股份合作公司制度设计的成败。

第一，产权明晰。指的是股东对股份的所有权与股份合作公司对公司财产的所有权分离。对于股份合作公司来说，《条例》虽在法律上已确立了这一点，但具体制度的设计上，股东对股份的所有权权能却受制于公司财产所有权呈现不完整的特点，其股份及股东权利存在被公司随意限制、处置、甚至剥夺的情况，因此转型升级中应重点对股东的权能予以完善，强化股东对其股份所具有的完整意义上的法律财产权地位。

第二，责权明确。指的是企业以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏，对出资者承担资产保值责任；出资者按照向企业的投资额享有所有者权益，即资产收益、重大决策和选择管理者的权利。从股份合作公司的实际情况来看，由于制度设计方面的问题，股东的重大决策权和选择管理者的权利受到极大限制，知情权和监督权也严重不足，和公司法的规定相去甚远，转型升级中应重点解决这些问题。

第三，政企分开。意味着企业和政府之间不存在行政机构的隶属关系，政府作为社会经济管理者不直接干预企业的生产经营活动。股份合作公司成立后虽已成为独立的企业法人，但实践中股份合作公司与社区党组织、社区工作站系“三位一体”的综合体，承担大量社会管理职能和公共设施建设，造成公司社企不分，同时政府也通过对社区的管理对股份合作公司的经营管理进行渗透，因此转型升级中应注重剥离股份合作公司承担的社会管理职责，同时还应进一步理清政府与股份合作公司的关系，将政府对股份合作公司的扶持、监管、服务与行政管理、行政指令区别开来。

第四，管理科学。意味着企业要建立科学的企业领导体制和组织管理制度，形成激励和约束相结合的经营机制。股份合作公司虽然按照公司法的模式成立了股东代表大会、董事会、监事会，但实际运作中却是经营管理层一权独大，沿袭了传统的行政管理模式，凡事由领导拍板决定，下面贯彻执行，公司内部家长制作风严重，并没有形成股东会、董事会、监事会各行其权、各负其责、互相牵制、互相约束但又能保持较高决策效率、执行效率的科学管理体制，因此股份合作公司在转型升级中应根据股份合作公司的实际情况，重点研究如何合理分配权力，优化权力运行机制，建立组织严密、职责明确，既实现较高的决策效率又确保决策正确的经营管理模式。

第二部分  宝安社区股份合作公司涉诉情况分析

一、案件数量及类型

2007年1月至2012年5月30日，宝安法院共受理涉股份合作公司案件1847件，其中2007年514件、2008年356件、2009年338件、2010年261件、2011年253件，2012年1至5月125件。案件数量呈下降趋势。

案件类型主要有三种：第一种类型是民商事案件。共1442件，占案件总量的78%，具体包括土地房产类596件、劳动争议类420件、借款侵权等民事类263件、买卖承揽等商事类163件。需要说明的是：土地房产类数量较多，约占民商事案件总量的41%，且曾逐年上升趋势，2011年至2012年5月占民商事案件总量的比例已上升到56%，这反映当前股份合作公司对土地、厂房的开发、利用和依赖程度。劳动争议案件数量较多，但此类案件绝大多数都不是股份合作公司自身与其员工之间的劳动争议，而是“三来一补”企业与劳动者之间的劳动争议。由于股份合作公司系“三来一补”企业的中方单位，劳动者往往误认其为用工单位而将其连带列为案件当事人。对于此类案件，法院经审理一般都认为股份合作公司并非用人单位而判决无须向劳动者承担责任。此类案件主要集中在2007年，近年来已较少。真正是股份合作公司作为用工主体的劳动争议案件每年约十余件；第二种类型是执行案件。共393件，其中股份合作公司为被执行人的占95%，这一方面是由于涉股份合作公司案件本身就是股份合作公司为被告的居多，另一方面也反映股份合作公司尊重司法权威、主动履行法院生效裁判的法治意识不强；第三种类型是刑事案件。主要是公司法定代表人、管理人员贪污、受贿、挪用、侵占等职务犯罪案件，共12件。

二、案件特点

1、案件数量趋于稳定，制度性问题日渐突出

除去2007年的劳动争议案件，近五年涉股份合作公司的案件每年均在300件左右，近两年有所减少，亦维持在250件左右，数量较为稳定。这些案件中有相当一部分并非是偶发的，而是由于股份合作公司制度设计方面存在的一些缺陷或不足，对此后文将予以详述。

2、案件涉及面广，社会影响大

涉股份合作公司案件往往牵涉到村民自治、村规民约效力及基层群众内部团结稳定等问题，不仅直接涉及原宝安区13万转制居民、公司以及与之发生经济往来的民事主体的利益，还影响到生活在“城中村”内大量外来人口的切身利益。由于利益关系复杂，涉及面广，涉股份合作公司的案件调处难度较大，法院受理的该类案件调撤率仅5%左右，远远低于其他民商事案件45%左右的调撤率。此外，法院每年受理的涉股份合作公司案件均有一定数量的系列案，群体性纠纷较多，例如2007年受理了213件某公司劳动纠纷系列案，2008年受理了22件某公司股权转让纠纷系列案，2009年受理了46件某公司房屋侵权纠纷系列案，2012年受理了15件某公司担保纠纷系列案等。每家股份合作公司均有几百甚至几千名股东，公司利益直接影响到股东分红、福利、社保等切身利益，法院审理、执行涉股份合作公司案件时常因村民信访、阻扰而困难重重。

3、涉案公司数量众多

宝安法院受理的1847件案件共涉及社区股份合作公司265家，占股份合作公司总数的一半以上，涉案公司中平均每家涉案7件。除因特殊原因引起的系列案外，每家股份合作公司涉案数量较为平均，多在3-9件，涉案较多的在10-16件。此外，各股份合作公司涉案纠纷类型大致相同，多为租赁合同纠纷、土地使用权纠纷、侵权纠纷、借款纠纷、股权纠纷等几类典型案件。上述情况一方面说明社区股份合作公司的矛盾纠纷情况具有普遍性、类同性，同时亦说明法院受理的案件已基本反映出社区股份合作公司的主要矛盾纠纷和当前经营管理中存在的问题。

4、股份合作公司作为被告的案件比例较高

2007年至2012年5月，股份合作公司作为被告的比例分别是86%、74%、69%、68%、71%、70%，这一方面说明股份合作公司经营管理中存在的问题较多；另一方面也说明在股份合作公司的对外交往中，股份合作公司通常占据优势和控制地位，如出现对自己不利的纠纷时可通过行政的或经济的手段自行解决。

5、高层管理人员犯罪案件虽然数量较少，但后果严重，影响深远，往往给公司造成重大损失

比如深圳市龙华老围股份合作公司原董事长张燕南职务侵占案，赵燕南利用持有公司公章的便利条件以公司财产随意为他人债务提供担保造成公司损失数百万元、张燕南还以预收厂房租金方式侵占公司300多万元用于偿还自己欠下的赌博款及高利贷。再比如松岗蚝涌原股份合作公司原董事长叶志明伙同财务，滥用职权，贪污公款，以公司名义卖房、卖地，并对外大肆借款，然后采取虚报、做假帐、收取租金不入帐等形式挪用公司1800多万元用于赌博、挥霍，致使公司欠下数亿元债务，直接把蚝涌股份合作公司推到资不抵债的边缘。 

三、案件反映出来的制度性问题

1、股权分配问题。股份合作公司的合作股是以原村民小组或行政村集体财产折股后留归原集体经济组织成员拥有并由其享受股东权益的股份，因此合作股的认购或分配，对于原集体经济组织的成员来说，既关乎其基本权利，亦包含重大现实利益。股份合作公司改制以来，关于股权分配的纠纷就不断，只是因为法院多持不予受理的态度，此类纠纷才较少进入司法领域，但也有一些当事人因诉求长期得不到解决而坚持向法院起诉，比如梁先稳诉深圳市凤凰股份合作公司股东资格确认纠纷案、陈德利等五人诉松元厦河南股份合作公司确认股东资格纠纷案、黄艺诉深市新田中凯股份合作公司股东资格确认纠纷案等。在梁先稳诉深圳市凤凰股份合作公司股东资格确认纠纷案中，原告户籍1981年由阳江迁入深圳市宝安县福永镇凤凰村，并一直在该村从事劳动，1982年和1983年先后育有两个儿子，并一直在被告公司前身深圳市宝安区福永镇凤凰经济发展公司拥有分红权，每年均有分红。但2004年实施城市化并对该公司进行股份合作制改造后，按照公司章程，被告不再确认原告的股东资格，为此原告起诉要求确认原告为被告公司合作股股东，拥有被告公司0.03％的股权，同时诉请判令被告向原告支付2004年6月11日以来的股份分红11万元。在陈德利等五人诉松元厦河南股份合作公司确认股东资格纠纷案中，原告诉请确认《深圳市松元厦河南股份合作公司章程》对原告不具有法律约束力；确认原告所持有的原始股权有效并享有对被告旧改项目所得第一期拆迁补偿款与现有股东享有同等分配权利。

股权分配纠纷产生的根源在于《条例》的含混和缺失：一是，《条例》一方面规定合作股应当根据户籍关系在村民或村民小组之间进行分配，另一方面又规定合作股应当坚持男女平等；保护老人、儿童和丧失劳动能力的人的合法权益；保护现役军人的合法权益；保护在校学生的合法权益；促进股东履行应尽的义务的原则。既然已经规定以户籍关系为标准，这个标准是确定的，那么再规定所谓的“原则”反而让人无法适从，股权分配应当保护老人、儿童和丧失劳动能力的人的合法权益，如何保护？是否可以不以户籍为标准？不以户籍为标准又以什么为标准？含混不清，缺乏可操作性。其二，《条例》授权合作股的具体分配办法由股份合作公司章程规定[1]，这就造成现实中各股份合作公司关于股权分配的规定五花八门，差异极大，有的规定只以户籍为标准，有的则在户籍标准之外又规定了很多例外，有的则划分为几类股东，并规定了不同的股权认购方法，比如某股份合作公司章程就规定，本村农业户口且分到责任田的出嫁女、招郎女本人（空挂户除外）为第一类股东，本村农业户口但没有分到责任田的出嫁女、招郎女本人（空挂户）、户口不在本村的原籍现职村干部、违反计划生育超生的处罚期未满的子女为二类合作股股东，本村农业户口的出嫁女、招郎女的丈夫及子女为第三类股东。符合第一类合作股股东条件的村民按每股股值10%购买合作股，符合第二类合作股股东条件的村民按每股股值的50%购买合作股，符合第三类合作股股东条件的村民则按每股股值的100%配售合作股。现实中，同样的情况，按这个公司的章程有权认购股份，按那个公司的章程则不能认购股份，或虽然都可以认购，但认购条件不一，这种“你可以我不可以”的情况必然引起相关利益人的不满，从而产生许多矛盾。

现实中此类纠纷难以通过司法或行政解决的根源在于：《条例》将合作股分配的具体办法授权给公司章程规定，而公司章程是村民会议通过的，无论是法院还是行政机关，均无权直接改变公司章程。同时，股权分配“牵一发而动全身”。股份合作公司改造后，公司的股权已经固化，此时改变公司股权的分配原则有可能引起连锁反应，影响其他股东的利益。但尽管如此，我们仍应看到此类纠纷所折射的法理问题。我们知道，股份合作公司的股份获取方式以及章程的制订、通过和《公司法》规定的有限责任公司、股份有限公司有本质不同。其一，有限责任公司和股份有限责任公司的股份是因股东出资而取得，而股份合作公司的股份是以原集体经济组织的资产折股而来，股东获得该股份并非基于其出资（或仅有象征性的出资），而是基于其特定身份。其二，有限责任公司的章程是由股东共同制订，股份有限责任公司的章程虽是由发起人制订，但在发起设立的场合下，发起人认购公司的全部股份，所以公司的股东即为发起人，公司的章程实际上也就是由全体股东制订；在募集设立的场合下，发起人虽只认购公司应发行股份的一部分，其余股份向社会公开募集或向特定对象募集，但对外募集股份的招股说明书附有公司章程，募集对象可以选择接受公司章程从而认购公司股份，也可以选择不接受、不认购。也就是说，无论是有限责任公司还是股份有限责任公司，其章程都可以视为是基于全体股东合意而制订的，公司章程相当于所有股东之间的合同，对全体股东产生法律约束力具有法理上的正当性。而股份合作公司则不同，股份合作公司的章程是由公司筹备组起草，村民会议讨论通过，而村民会议实行的是少数服从多数的原则，也就是说，公司的章程并不一定得到全体村民的同意。以上两个差异产生了相应的两个法理问题：其一，财产权的问题。原集体经济组织成员是否有权分配或认购股份合作公司的股份是其基本财产权，以“多数人同意”的方式通过的公司章程来否定某类成员有股权的分配或认购资格，是否侵犯该类成员的财产权？比如已入户的出嫁女配偶及子女的股权问题，政府部门曾想推动此问题的解决，但就是因为股东代表大会表决通不过，所以此问题才长期得不到解决。其二，平等权的问题。为什么在同样情形下，有的可以分配或认购股份合作公司股份，有的则不能？基于以上分析，我们认为，《条例》对于合作股的分配应当制定统一的、明确的、符合法理的规则，将股份合作公司股权的分配授权给公司章程规定是值得商榷的。

2、股权继承问题。《条例》只规定募集股可以继承，未规定合作股是否可以继承，各股份合作公司章程对合作股股权能否继承规定不一，有的规定可以继承，有的规定不能继承，还有的规定如有股民去世，其股份分配不变，仍登记在原股民名下，股民权益由股民的家人与继承人所有，由其家人与继承人自行处理。从实践来看，上述做法均不能彻底解决股份合作公司股东死亡后其股东资格如何处理的问题。如允许股份合作公司股东的继承人对其股东资格予以继承，带来的直接后果将是股份无限制的分裂，而且股份合作公司实行的是股东代表一人一票的表决机制，尽管股东代表产生的方式不一，但很多股份合作公司是按户推选股东代表，那么随着股东数量的增长，分户的情况也将随之增加，如此势必增加公司结构的不稳定性和管理上的混乱。如不允许继承人对股东资格继承，那么股东死亡后遗留的股份如何处理？很多股份合作公司规定股份仍登记在已死亡的股东的名下，继承人只能继承该股东的分红，换言之，继承人可以领取分红，但不能继承股权，也不能行使股东的其他权利。我们知道，自然人的权利终于死亡，而且分红是基于股权所派生出来的权利，这种将股份登记在死者名下，并且把股权和分红分开处理的做法，不仅在法理上讲不通，而且势必造成股权的长期虚置，明明有股份存在却没有可以行使股东权利的股东。随着时间推移，死亡的股东越来越多，股份合作公司庞大的资产将会由只享有少量权益的几名股东控制，那么股份合作公司势必难以维继。目前，解决股权的继承问题主要是根据各股份合作公司章程的规定，比如我院受理的陈德明等人股权继承纠纷案，该案中，深圳市怡景股份合作公司村民陈金胜与何娣原持有公司10份股份和4份浮动股份，该两人有陈德明、陈德轩、陈妹、陈德友4名子女，该4名子女分家生活，陈金胜与何娣先后去世，陈德轩也于2000年去世，陈德轩又有五名继承人。对于陈金胜与何娣留下的股权，陈德明、陈妹、陈德友以及陈德轩的五名继承人发生纠纷，诉争数年。该案事实清楚，法律关系也不复杂，难点在于股份合作公司股权的继承问题如何处理，法律、法规均无明确规定。该案一审判决各继承人按《继承法》的规定对被继承人的股权予以继承，被二审法院发回重审。重审中，考虑到公司章程明确规定股民死亡后，股份仍登记在死亡的股东名下，股东权益可由其家人和继承人所有，故法院未支持当事人要求继承股权的请求，仅对当事人可分得的分红款进行处理。受制于公司章程的规定，法院对本案的处理可以说是无奈之举。我们认为，继承权是公民的一项基本权利，《条例》不应当把股份合作公司股权的继承完全交由公司章程规定，而应当依据法理并结合股份合作公司的实际情况对合作股的继承问题作出统一规定。

3、治理结构问题。关于公司治理结构，除以股东代表大会取代股东会议外，《条例》基本上照搬了《公司法》的规定。事实上，几乎所有的股份合作公司也都按照《条例》的规定从形式上建构了相当完整的公司治理结构，设置了貌似完善的委托-代理链条，即股民—股民代表—股民代表大会—董事会—董事长（董事）—总经理（经理），但实际效果却不理想，公司管理人员滥用职权，损害公司利益,甚至是违法犯罪的现象时有发生[2]，具体表现有：贪污、侵占、挪用公司资金供自己挥霍；以公司名义肆意对外借款、提供担保，然后将债务推给公司；将公司的土地、厂房以及工程、经营项目低价转让给他人或与他人合作开发，收取贿赂；以亲属名义成立其他公司，暗中输送利益。典型案件有：上屋股份合作公司董事长叶福松将上屋股份合作公司造价达1000余万元的工程交给陈永伦承建，受贿60多万元。沙一股份合作公司董事长陈才兴将公司的工程未经招投标即交给自己的儿子及其合作承建商岑兆兰承建。岑兆兰每年中秋、春节均向在任的9名公司管理人员发放红包共计174000元。公司管理层还口头讨论通过用公司公款给领导成员发钱，然后以招待开支的名义平帐，四年共侵占公司财产57万港元。此外，还有上文提到的张燕南职务侵占案和叶志明、蔡盛详职务侵占案。张燕南的犯罪手法主要是以预收厂房租金方式侵占公司资金300多万元，用于偿还自己欠下的赌债及高利贷，同时还利用持有公司公章的便利条件，以公司名义随意为他人债务提供担保，给公司造成重大损失。叶志明、蔡盛详的犯罪手法一是以公司名义对外大肆借款、卖厂房，款项到公司帐户后，再转入其个人帐户，供其挥霍，做帐时则虚列开支或伪造退款清单，以达到财务平衡，掩盖其侵吞公司款项的犯罪行为；二是向承租厂房的企业借钱供自己挥霍，然后以公司应收的厂房租金进行抵扣。该两人的犯罪手法可以说是毫无新意、极其简单，但该两人的犯罪行为从2005开始一直延续到2008年，时间长达四年，侵占公司资金仅查实的就有近2000万元，涉及款项几十笔，单笔金额最大的达800多万元，董事会、监事会和其他股东对该两人的犯罪行为竟然毫无察觉，直至该两人向纪委投案，这说明公司的董事会、监事会形同虚设，所谓的民主管理、财务公开、帐目审计等制度也根本没有发挥作用。这些人的犯罪行为之所以能够得逞，我们认为可从以下三个层面作进一步的分析：

第一，现实层面。股份合作公司脱胎于原农村集体经济组织，公司董事长多是原村党支部书记或在公司内有强大号召力、影响力的人，具有崇高的个人权威，而且他们出任公司董事长一般也得到政府的支持[3]。而公司的股东主要由原村民组成，一方面，大多数村民股东意识不强，文化水平不高，其缺乏参与公司决策管理，对公司管理层进行监督的能力和水平。另一方面，在服从管理的传统思维下，无论是村民还是从村民中产生的董事、监事，都没有主动参与公司管理，对公司重大事项作出决策的意识，更没有对公司当家人（即董事长）进行监督、提出质疑、挑战权威的胆识，从而造成公司管理层（特别是董事长）的专断作风以及股份合作公司的家长制管理模式。

第二，制度层面。根据《条例》规定，股份合作公司的机构设置和有限责任公司、股份有限公司并无二异，而且股东（代表）大会、董事会和监事会之间的职权划分也和有限责任公司、股份有限公司没有多大差别。但我们知道，在公司的经营管理和决策机制方面，股份合作公司和有限责任公司、股份有限责任公司有根本不同。有限责任公司和股份有限公司的股东会议是由股东按出资比例行使表决权，出资多的股东自然就拥有更多的话语权，绝对控股的股东则可以有效地控制公司，派员出任公司的董事、董事长和监事，也包括经理。由于大股东或控股股东本身就是公司的主要权益人，所以他们一般都会很负责地管理、经营公司，虽可能出现大股东损害小股东利益的情况，但一般不会出现大股东损害自己公司利益的情况。正是由于这种原因，有限责任公司、股份有限公司只将涉及公司组织形态、宏观的经营发展规划、预决算的审议批准、董事、监事的选举等事项授权股东会议表决，而将公司的具体经营管理事项则授权给公司董事会，这种做法可以在不损害公司利益的情况下提高公司的经营管理效率，是符合有限责任公司、股份有限公司的实际情况的。但对于股份合作公司来说，一方面，各股东所持股份较为平均，而且股东代表大会实行的是一人一票的表决机制，无论拥有股份多少，表决权相同，这就造成股东产生以下两种心态：一是“公司又不是我一个人的，我犯不着得罪领导”，二是“我只有一票，说什么也没用”，这两种心态直接导致股东不愿意参与公司重大事项的表决。（更不用说大多数股东并没有表决权，有表决权的是股东代表，后文详述。）另一方面，在职权划分上，根据《条例》的规定，股份合作公司经营管理中的决策权和其他有限责任公司、股份有限公司一样，主要集中于公司董事会和管理人员。而公司董事会及其他公司管理人员并非是公司的主要财产权益人，他们只是众多权益中的一份，他们在通过损害公司利益而自己获取不正当利益的同时，在股权利益方面受到的损失极其有限。如此一来，股份合作公司的负责人、高层管理人员滥用权力、损害公司利益，就既有权力条件，亦有利益驱动[4]。   

第三，监管层面。根据《条例》规定，对公司管理层的监管主要是监事会，但一方面，由于监事会成员本身就是社区成员，很多还是社区干部，在公司董事长（一般同时担任社区党支部、居委会领导）的领导之下，具有人身依附性、利益共同性，难以对公司管理层进行有效的监督。另一方面，《条例》规定的监事职权也极其有限，远不如《公司法》规定的有限责任公司和股份有限公司的监事职权，比如《条例》没有赋予监事对违反法律、行政法规或者股东会决议的董事、高级管理人员提出罢免建议的权利，在董事会不履行法律规定的召集和主持股东会会议职责时召集和主持股东会会议的权利，向股东会提出议案的权利，发现公司经营情况异常时进行调查的权利，必要时聘请会计师事务所协助工作的权利等。《条例》赋予股东的权利也极其有限，股东对公司管理层的监督也很难发挥作用（后文将详述）。剩下的就是政府的监管，现实中，政府的监管主要是行政干预、行政渗透、行政控制（比如前文提高的推荐、支持村支部书记担任公司董事长），政府的扶持主要是给予政策优惠，在帮助股份合作公司优化内部管理结构、培育股民的股东意识、建立规范的规章制度等方面还存在不足甚至缺位。比如通过分析我们发现，犯罪人的犯罪行为之所以屡屡得逞，很大程度上是利用了公司公章管理方面的漏洞，比如张燕南，其公司公章即为其私人持有，但实际上关于村委会公章的管理早有规定，上述国务院办公厅所发的《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作的意见》中就明确指出：村党支部书记、村民委员会主任一般不宜直接保管印章。

4、股东权益问题。股份合作公司和一般的有限责任公司、股份有限公司最大的区别在于其所具有的“人合性”、“合作性”特点，按道理来说，股份合作公司股东的权利较一般的公司应该更为广泛、更为充分、也更有保障，但事实却非如此。我们逐一分析：

首先，出席股东会行使选举权和表决权的权利。根据《条例》规定，以原行政村拥有的集体财产为基础折股设立的公司，可以以原村民小组和本行政村集体持股组织为股东，也就是说，对于这类公司，股民根本就不是股份合作公司的股东，其选举权和表决权自然无从谈起，在这里“股民”和“股东”成了两个不同的概念。此外，根据《条例》规定，即使是以原村民为股东的股份合作公司，实行的也是股东代表大会制而不是股东会议制，即股东不能直接出席股东会议行使表决权，而是要先推选股东代表，由股东代表组成股东代表大会，股东代表大会才是公司的权力机构，股东代表对公司的重大事项进行表决。《条例》同时规定股东代表大会由合作股股东代表和募集股股东代表组成，股东代表推选和产生的具体办法由公司章程规定。《条例》之所以规定股东代表大会制，主要是考虑到一些股份合作公司股东众多，且很多股东文化层次较低，为了保证股份合作公司的有效运作，故规定股东代表大会制。但这种制度剥夺了股东直接出席股东会议，对公司重大事项进行表决这一股东最基本的权利，这对于培育股民的股东意识以及对股东权利的保护都是极为不利的。此外，由于《章程》规定股东代表是“推选”产生，而非“选举”产生，并且将具体的推选和产生方式授权给公司章程规定，导致现实中，由于各种原因，很多公司的股东代表全部成了原来的两级村干部（有些股份合作公司甚至因此选不齐股东代表），而他们本身就是公司的高级管理者，有的还身兼基层社区组织的领导者和管理者，这样一来，公司的广大股东对管理层的制约就无从谈起，股东的意志也就难以上升为公司意志，股东权最终也就沦落为“分红权”。因此说，股东代表大会制主观上背离了基层民主自治原则，阻碍了社会进步，客观上则抹杀了绝大多数股东的权利，助长了股份合作公司治理中的家长制、家族制管制，加剧了公司管理层和股民之间的矛盾。

其次，知情权。知情权是股东所享有的一项最基本权利，也是公司实行民主管理和对公司管理层进行监督的前提，但《条例》规定股东知情权的范围仅为查阅公司股东名册、股东代表大会记录和财务会计报表，比《公司法》的规定要窄得多，这在逻辑上是难以成立的，既不利于公司的民主管理，同时也引起股民对公司管理层的猜疑，引发众多矛盾。（《公司法》规定有限责任公司的股东有权查阅、复制公司章程、股东会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议和财务会计报告，同时还可以要求查阅公司会计账簿。股份有限公司的股东有权查阅公司章程、股东名册、公司债券存根、股东会议会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议、财务会计报告。）现实中，关于股东知情权的诉讼时有发生，比如黄伟文诉深圳市库坑陂老股份合作公司股东知情权纠纷一案，原告请求法院判令被告公开原库坑村委即现在的库坑工作站同富裕工业园陂老村两栋2007年新厂房相关附属工程、陂老老村小区2008年巷道工程等建筑工程合同、竣工、结算等材料。从情理上说，原告作为公司股东，要求了解公司某一项目的经营状况并不为过，但囿于没有法律依据，法院最后只能是驳回原告的诉讼请求。

第三，参与经营管理、进行监督的权利。《条例》在这方面规定得相当薄弱，只有半条，即“股东有权提出建议或者质询”。但对建议或者质询是否需要回复，如何回复，股东对回复不满意如何处理，则完全没有规定。此外，对公司股东会议、董事会的召集程序、表决方式、决议内容违反法律、法规及公司章程的，《条例》未赋予股东请求法院撤销的权利。这导致现实中，股份合作公司的民主管理、股东对股份合作公司的监督难以落到实处。

第四，取得股利的权利。取得股利是公司股东当然享有的一项权利，但实践中却出现了以章程或股东会议决议形式剥夺股东取得股利的现象。最常见的是，许多股份合作公司的章程都规定对于服刑期间的股东和违反计划生育的股东取消分红。2010年陈铭锋等14人将深圳市福围股份合作公司诉至法院，起因即是因陈铭锋等人违反计划生育政策，深圳市福围股份合作公司根据公司章程停止了对这些人的分红。（《广东省人口与计划生育条例》第48条也规定，对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。）

第五，退股的权利。退股所隐含的意思是，如果某个股东不认可公司的经营决策或认为公司损害其权益，而又不能改变，那么他至少还有最后一道救济途径，也是最后一项权利，即退股。但因为退股会减少公司的注册资本金，损害其他股东的权利，所以除非章程有特别规定，否则资合性质的有限责任公司是禁止以“用脚投票”这种形式随意进出公司或退股的。但人合性质的合作制企业则允许退股，其基本特点就是入社、退社自由。出于维护公司稳定性的考虑，《条例》明确规定“合作股股东不得以退股为由抽取股金。”但这样一来，股份合作公司股东维护其权益的最后一道途径也就走不通了。

第六，集体股股东权益。集体股的股东是合作股股东集体，但这个“集体”如何行使股东权，如何表达意志成为一个难题。《条例》修正案为集体股股东拟制了一个权利主体即“村集体资产管理委员会”，并将其定位于“合作股股东”，但这显然是不符合法理的。股东是出资成立公司，对所持股份享有所有权，对公司股权享有利益的人，而村集体资产管理委员会显然不符合这些条件。而且村集体资产管理委员会行使股东权并没有得到权利人的授权，其权利的来源缺乏正当性；况且，村集体资产管理委员会在法律上没有独立的人格，既无民事权利能力，也无民事行为能力，集体股股权仍然逃不出被虚化的命运。此外，实践中集体资产管理委员会的组成人员多是社区、股份合作公司的领导、干部，让集体资产管理委员会来行使集体股股东权，不仅没有使权利的真正主体即广大股民的意志得到充分表达，反而强化了管理层对公司的控制，助长了公司的家长制作风。

第三部分  关于股份合作公司转型升级的建议

一、关于合作股的分配

合作股是将原集体财产折股后分配给村民的股份。因此，合作股的分配或认购虽然是无偿的或仅须支付很少的对价，但并不是原集体经济组织成员的福利，更不是恩赐，而是原集体经济组织成员当然享有的权利。既然是“权利”，那么从法理上说，合作股的分配或认购就不属于股份合作公司自治的范畴，不能以少数服从多数的表决形式决定权利的归属。合作股的分配或认购应属于法律调整的范畴，法律、法规应对合作股的分配或认购资格作出统一而明确的规定。

那么，如何确定合作股的分配或认购资格呢？我们认为，既然股份合作公司是由原集体经济组织改制设立的，其合作股的股份是原集体经济组织的财产折合成股份后分配或配售的，那么有权分配或认购的人当然就是原集体经济组织中有权享受集体财产权益的村民，而有权享受原集体经济组织权益的村民是以户籍为标准，因此合作股的分配或认购理所当然地应以户籍关系作为标准，即只有户籍关系在本村的村民才享有分配或认购合作股股份的资格。

但有两种情况应给予特殊对待：第一种情况是，公司改制设立前与本村村民结婚，以本村为住所地且长期为集体经济组织劳动，在原集体经济组织分有责任田、享有分红的外籍村民。该类村民虽然户籍不在本村，但其已与本村村民结婚，且以本村为住所地，有的时间长达几十年，其人身关系早已与本村紧密联系在一起；而且其长期为村集体劳动，集体经济组织的财产也凝结了该村民的劳动付出；再者其在原集体经济组织分有责任田，享有分红，也说明原集体经济组织在事实上已承认其成员地位，从公平合理以及尊重历史的角度出发应当比照本村村民给予该类外籍村民分配或认购股份的资格。

第二种情况是，户籍迁出本村的在读大、中专生和现役军人。接受高等教育是国家所倡导和鼓励的，对于提升股份合作公司的整体文化水平也具有非常重要的意义；而服兵役则是宪法确定的公民的光荣义务，也是国家所倡导和鼓励的。在读大、中专生和现役军人的户籍迁出原籍，是国家户籍管理制度的要求，并非出于其本人意愿，如果不给予该类村民分配或认购股份的资格，不仅有失不公平，而且也不利于国家政策的落实。再者，该类村民就读期间或服役期间并没有正式的工作、收入，毕业后或服役期结束后仍有可能将户籍再迁回原村。考虑到上述情况，应给予该类村民分配或认购股份的资格；已经分配或认购股份成为公司股东的，在其就读期间和服役期间应保留其股东资格并给予其相应的股东权益，待其毕业或服役期结束，如确定迁出本村，再由股份合作公司通过回购的方式将其持有的股份收回。

另外，由于大多数股份合作公司的改制已经完成，出于稳定考虑，对于已按公司章程认购或分配完公司股份的，不宜再作变动。对于符合分配或认购条件而被剥夺资格的，公司可回购部分股份或增发新股后，再行分配或由其按原认购条件认购，对其股东资格予以逐步解决。

二、关于股权的继承

股份合作公司本质上属于合作制企业。从法理上说，合作制企业属于人合公司，其股权是不可继承以及对外转让的，如德国民法第38条就明确规定社员权不得转让或继承。此外，就股份合作公司设立的初衷而言，也应当保持其原有集体组织的封闭性以保证原有集体财产受益人的权利不因其他股东变动而受损。但是股份合作公司股东死亡的情况日渐增多是客观事实，如何解决死亡股东遗留下来的股份是一个无法回避的现实问题。我们认为，解决股份合作公司股权继承问题的思路是：首先，最彻底的方式是由公司回购股份。其次，考虑到回购会减少公司的运营资金，影响公司的稳定，所以应优先考虑通过将因股东死亡引起的股权变动控制在公司内部的方式来解决股权继承问题，这样既可以保证股份合作公司的封闭性，又不影响股份合作公司的经营。

根据以上分析，建议对合作股的继承作如下安排：1、继承人全部为合作股股东的，允许继承人协商确定由某一继承人继承合作股股权，该继承人对其他继承人作出补偿，也可由多个继承人按份额继承合作股股权；2、继承人虽不是合作股股东，但其户籍在股份合作公司，享有配股资格，也可以继承合作股股权，取得股东资格。3、部分继承人是合作股股东或户籍在股份合作公司，则应由该继承人继承合作股股权，该继承人对其他继承人予以补偿。4、继承人均不是合作股股东且户籍也不在股份合作公司的，应由继承人协商将被继承人的股权转让给其他合作股股东或有配售合作股股权资格的人员。如经协商无法取得一致，则应由股份合作公司对被继承的股权予以回购，回购价可根据股份合作公司上一年的公司资产净值确定。股份合作公司回购股份后，可再分配给迁入社区的新增村民或新出生人口，也可转让给其他合作股股东。5、合作股股权只能由其他合作股股东或其他有配售资格的人员继受取得。

《条例》规定募集股可以继承，但我们认为，根据《条例》的规定，募集股的成员身份也是受到限制的，即只能是合作股股东和员工，因此募集股的继承问题也应参照以上合作股的继承方式处理，募集股股权也只能由享有认购募集股股份资格的人员取得。

三、关于退股和回购

尽管合作制企业的一个基本特点是退社自由，但考虑到公司设立后，如允许股东随意退股会影响公司的正常存续（如注册资本减少甚至达不到注册的最低要求）和债权人的利益，所以一般情况下还是应禁止股东以退股为由抽取股金。但禁止退股并不意味着股东完全丧失了“用脚投票”的权利。参照现代公司制度的设计，可以通过由公司回购股份的方式来解决股东的退股诉求。根据股份合作公司的实际情况，股权回购可适用于以下三种情形：

首先，应允许公司与股东之间协议由公司回购股份。实践中，一些股东和公司长期存在矛盾，无法调和，如果双方能协商一致由公司回购股份不失为解决矛盾的一种办法。但公司与股东协议回购股份应经股东会表决同意，并且赋予其他股东优先受让权。

其次，特定情形下应赋予股东回购股票的请求权。《公司法》第七十五条规定，对股东会下列决议投反对票的股东可以请求公司按照合理的价格收购其股权：（1）公司连续五年不向股东分配利润，而公司该五年连续盈利，并且符合本法规定的分配利润条件的；（2）公司合并、分立、转让主要财产的；（3）公司章程规定的营业期限届满或者章程规定的其他解散事由出现，股东会会议通过决议修改章程使公司存续的。《条例》可参照《公司法》的上述规定对股份合作公司的股东回购请求权予以确立，并考虑股份合作公司的实际在适用范围上予以适当放宽。

第三，根据股份合作公司的实际情况亦应允许股份合作公司对股东的股权进行强制回购。就合作股的股东而言，基于股份合作公司中的集体合作性质，应当允许章程规定，村民股东永久性地迁出该社区或因其他原因不应再享受集体财产利益的情况下，丧失股东资格，股东不能在股份合作公司指定的时间内向其他股东或有配售资格的人员转让股份的，股份合作公司有权以合理的对价回购其持有的股份。对于募集股股东（即公司的董事、经理、职工）而言，其在股份合作公司中持有的募集股股份并没有村民股东持股所具有的集体性质，在其离职的情况下，公司应有权剥夺其股东资格，以一定的对价回购其股份。因为如果非村民股东离开股份合作公司，那么就不再具有公司内部人的身份，违背了募集股的设置初衷，因此离职的非村民股东不再适合持有股份合作公司的股份。

关于回购价格。回购价格可根据股份合作公司上一年的公司资产净值确定。

关于回购程序，应先由回购请求权人提出回购请求，或由股份合作公司向原股东或其继承人发出回购要约，如双方无法达成股份回购协议，则回购请求权人或股份合作公司可向法院提起关于回购的诉讼。

关于回购股份的处理。回购的股份有两种处理方式：一是注销；二是重新配售。我们认为，注销涉及注册资本的降低，重新配售更符合股份合作公司的实际情况。股份合作公司回购股份后，可在股份公司内部进行竞价转让，也可将其转为“库藏股”，待积累到一定数量时再“二次分配”，即按照一定方式统一配售给迁入社区的新增村民或新出生人口，这样既可以解决回购的股份如何处理的问题，又可以满足股权固化后新增村民对股份的需求，有利于公司内部的稳定。

四、关于集体股的设置

关于集体股的存废。有观点认为，股份合作公司成立在事实上就意味着原来集体资产的存在形式已经消失，转而以公司的形式参与市场活动，以便适应激烈的市场竞争。若继续设置集体股，一旦公司在竞争中失败，被撤销或宣告破产，则这一部分资产便成为无主财产，因此应当取消集体股。我们认为，集体股能够实现原有集体经济组织的社会保障和社区管理职能，因此集体股有其存在的合理性和必要性，应当予以保留。同时，从功利的角度来看，保留集体股也有利于确认股份合作公司所具有的集体企业性质。但是由于《条例》中规定公司税后利润要提取公益金，已经能够在一定程度上实现这样的功能，从产权明晰及适应市场竞争的角度来看，集体股应当逐步减少所占比重。因此建议对《条例》的相关规定作出修订，明确一定的规则或允许社区股份合作公司通过章程约定一定的方法将现存的集体股的一部分量化分配或转让给合作股股东，成为完全的个人股份，同时保留一定比例的集体股。

关于集体股主体的缺位。我们认为，集体股的权利主体并不缺位，集体股的权利主体是明确的，即全体合作股股东。集体股主体缺位指的是没有一个具有民事权利能力和行为能力的主体来行使集体股的股东权。对这个问题有两种解决思路：第一种思路是，既然集体股的股东是全体合作股股东，而如果每个合作股股东又都能够直接、完整地行使股东权利，合作股股东的意志已经得到体现，同时政府还成立了专门的监管部门对股份合作公司集体资产的运作情况进行监管的话，那么就没有必要再人为地制造一个主体来行使集体股股东权。第二种思路是，如果确有必要设置一个主体来行使集体股股东权，那么既然集体股的权利主体是全体合作股股东，就可以以全体合作股股东为基础，由村民小组或行政村户籍居民组成具有法律地位的集体经济持股组织来持有集体股，并由该持股组织作为集体股股东行使股东权利，这样让真正的权利主体走到前台，而无须假借他人之手。关于这种持股组织的性质，深圳市法制办在2012年6月的征求意见稿中提出了几种方案：一是参照《中华人民共和国农民专业合作社法》设立合作性经济组织，二是依照《中华人民共和国工会法》设立社会团体法人，三是依照深圳市政府有关规定设立社会组织，四是依照深圳市政府有关规定设立基层社区组织，五是由市政府指定成立专门机构或组织。我们认为，这种组织是原农村集体经济组织改制成股份合作公司的过程中为特定目的而特别成立的经济组织，和以上所说的合作性经济组织、社会组织、社会团体法人均有本质的不同。《条例》应对这种持股组织的法律地位作出特别规定，并赋予其法人资格，同时还应规定这种持股组织如何做出意思表示，如何行使股东权利，组织成员如何分享集体股利益等。

五、关于治理结构及股东权益

改革与优化治理结构的基本思路是：强化股民的股东身份地位，还股权于民，将股东权真正落到实处；扩张股东会对重大事项的决策权，限制公司管理层的职权；引进独立董事、职业经理人，弱化股份合作公司过于封闭的现状；设立外部监事，破除监事与公司管理层之间的人身依附性、利益共同性，同时完善监事职权，强化监事责任；完善股东知情权以及股东对经营管理的参与权、监督权，真正实现股东的当家作主和民主管理。总的来说，就是从股份合作公司的实际情况出发，建立股东、股东会、董事会、监事会之间的权利平衡和权利约束机制。具体为：

1、改变过去以村民小组为股东的做法，强化村民的股东身份地位。根据《条例》规定，以原行政村拥有的集体财产为基础折股设立公司的，应当以村民小组为股东，而村民小组是一种集体组织，存在产权不清晰以及“大锅饭”的问题，本身就是要改制的对象，以村民小组为股东，村民的财产权没有得到直接体现，不利于调动广大村民从事生产、经营的积极性。因此我们建议改变过去以村民小组为股东的做法，无论是以村民小组所有的集体财产为基础设立公司的，还是以原行政村拥有的集体财产为基础折股设立公司的，均以全体村民为股份合作公司的股东。

2、废除股东代表制度，实行股东会议制度。股东参加股东会议，行使重大事项的决策权和管理人员的选举权，这是股东当然享有的权利，是财产所有权的体现。人为地实行股东代表制，剥夺股东参加股东会议的权利，缺乏正当性和合理性，容易造成公司管理层轻视股东地位、损失股民利益的情况发生，并加剧广大股民与公司管理层之间的矛盾。因此建议废除股东代表制度，实行完全的股东会议制，还权于广大股民，让股份合作公司的全体股东都能够直接参加股东会议，行使选举权和表决权，这不仅有利于维护股东权益，而且对于培育广大股民的股东意识，实现基层民主都具有非常重要的意义。同时考虑到一些股份合作公司股民众多，召开股东会非常不便，影响决策和经营管理效率，为此可由股东会选举产生理事或临时会议代表，代表股东参加临时会议。临时会议代表与股东代表大会的区别在于，股东代表大会完全取代了股东会议，股东无法直接行使选举权和表决权，而临时会议代表并不取代股东会，只是代表股东参加临时会议，以提高股东会议的灵活性和决策效率，类似于常委会。

3、适度扩张股东会权利，限制公司管理层的职权。股份合作公司的股权结构以及表决机制特点决定了股份合作公司内部容易发生公司管理层损害公司利益的情况，此外股份合作公司既然本质上是“合作制”企业，也要求公司内部实行民主管理，因此在股东会议和董事会之间的权利划分上，应适度扩张股东会权力，限制公司管理层的职权。其一，建议规定公司的重大决策以及经营管理中的重大事项，比如土地的开发利用、工程项目的对外发包、对外借款、担保、投资、合作、出让资产等（可设定一定标准），在董事会作出决定后，还须由股东会表决通过方可执行。尽管这样可能影响公司的决策和经营管理效率，但股份合作公司的特点决定其较一般的有限责任公司、股份有限公司而言，需要更多地考虑资产的安全性，需要更大程度地保障广大股东对经营管理的参与性。为了将对决策和经营管理效率的影响降到最低，有关事项可交由股东会的临时会议审议表决。其二，《条例》规定董事长的职权由公司章程规定，尽管各公司章程对董事长的职权规定不一，但其核心职权一般都包括主持股东代表大会和召集、主持董事会会议；代表公司签署重要合同及其他重要文件；提名公司总经理人选；董事会闭会期间，负责处理董事会日常事务等。这里需要予以特别明确，董事长是公司的法定代表人，其有权力对外代表公司，但董事长在签署重要合同及其他重要文件时要根据董事会的决定，而不能自行决定是否签署，架空董事会。此外，董事会闭会期间，董事长只能处理董事会日常事务，不能自行决定应由董事会决定的重大事项。实际上，现实中董事会成员一般较少，相当多的股份合作公司董事会成员只有三名、五名，对于需要由董事会决定的事项，董事长完全可以立即召集董事成员召开临时董事会。

4、引进独立董事、职业经理人，弱化股份合作公司过于封闭的现状。当前社区股份合作公司内部封闭性较强，既缺乏外部有效监督，也无法实现知识决策、科学管理，难以带动社区股份合作公司转型发展、对外业务拓展。同时由于孕育股东代表的“土壤”仍以村系“血缘”为纽带，股东代表往往由村中大的房姓家族推选出来的候选人或村委会成员担任，难以从根本上遏制公司股东代表大会中独断的宗法或家族式的管理模式及风气。针对这种现状，建议对外聘请专业的独立董事和职业经理人进入公司决策层、管理层，提高股份合作公司整体决策与经营管理的能力。

5、设立外部监事，完善监事职权，强化监事责任。第一，要让监事制度真正发挥作用，就必须破除监事与公司决策层、管理层的人身关联性、利益共同性；必须让文化水平较高、具有一定专业知识的人担任监事成员，因此建议由政府推荐，在股份合作公司外部挑选具备一定专业知识的人担任公司监事。第二，完善监事职权。包括：有权列席董事会并在董事会决议上签署意见；有权提议召开临时股东会议，在董事会不履行召集和主持股东会议职责时召集和主持股东会议；有权向股东会议提出提案；有权对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事、高级管理人员提出罢免的建议；有权根据股东申请对公司的有关事项进行调查核实；发现公司的经营情况异常，可以进行调查，必要时可以聘请会计师事务所协助工作。第三，完善监事的经费保障。明确规定监事行使职权所必须的费用由公司承担。第四，强化监事责任，明确监事因怠于履行监事职责致使公司受到损害应当承担的法律责任。

6、扩大股东知情权的范围。知情权是股东所享有的一项最基本权利，也是公司实行民主管理和股东对公司的经营管理活动进行监督的前提，但《条例》规定的股东知情权范围仅为查阅公司股东名册、股东代表大会记录和财务会计报表，比《公司法》的规定要窄得多，这在逻辑上是难以成立的，既不利于公司的民主管理，同时也引起股民对公司管理层的猜疑，引发众多矛盾。因此应扩大知情权的范围，知情权的范围可参照公司法对有限责任公司股东的规定，即包括有权查阅、复制公司章程、股东会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议和财务会计报告，同时还可以要求查阅公司会计账簿。考虑到一些股份合作公司股东众多，为避免股东行使知情权影响公司的正常经营管理，可以对股东的知情权做以下限制：第一，参照公司法的规定，股东要求查阅公司会计账簿的，应当向公司提出书面请求，说明目的。公司有合理根据认为股东查阅账簿有不正当目的，可能损害公司利益的，可以拒绝提供查阅，但应当自股东提出书面请求之日起十五日内书面答复股东并说明理由。公司拒绝提供查阅的，股东可以请求人民法院提供查阅。第二，股东要求查阅会计账簿的，股份合作公司可以根据经营管理的实际情况在三个月内安排股东查阅，要求查阅同一事项的股东人数众多的，股份合作公司可以要求股东推选代表查阅或由监事会代为查阅后将有关事项回复股东。第三，或可限定，股东要求查阅公司账簿的，应先向监事会提出书面请求并说明目的和要查阅的事项，由监事会代为查阅后答复股东，股东对答复不满意的，可再要求监事会安排直接查阅。股东请求正当的，监事会应要求董事会安排查阅，董事会应当安排查阅。

7、落实股东参与管理和进行监督的权利。目前，股东对股份合作公司参与管理和进行监督的权利还停留在文字上，缺乏具体的实现途径。股份合作公司既然是实行民主管理，那么股东参与管理的途径就应当畅通。第一，建议明确规定，对于股东提出的建议或者质询，董事会应当认真回复，必要时应直接听取股东的意见。如股东对回复不满意可申请监事会对有关事项进行调查核实并予以说明。第二，建议规定，达到一定比例的股东有权提议召开临时股东会议，并联名向股东会提出提案，要求讨论表决。第三，应确立股东的撤销权，即公司的股东会议、董事会的召集程序、表决方式违反法律、法规或《条例》，或者公司股东会议、董事会的召集程序、表决方式或决议内容违反公司章程的，股东有权请求法院予以撤销。

六、关于政府与股份合作公司的关系

原农村集体经济组织改制成股份合作公司后，关于政府和股份合作公司的关系存在很多模糊认识，困扰着相关利益方。政府对股份合作公司到底负有什么责任，是否有权介入股份合作公司内部的生产经营管理？如果有权介入，那么应当以什么方式介入，其介入的尺度在哪里？对于这些问题，政府、股份合作公司和股民之间认识差异较大，争议不断，实际操作中则存在几方面的博弈。从政府来说，其心态是矛盾的，一方面不愿意介入股份合作公司内部的利益纠葛，另一方面又希望借助股份合作公司的资源完成自己份内的社会管理任务，此外，由于股份合作公司内部的矛盾纠纷常引发维稳问题，这也导致政府无法对股份合作公司的内部事务完全置身事外。从股份合作公司的管理层来说，其心态也是矛盾的，既认为公司已经和政府脱钩,自己无须再受政府的掣肘，同时又希望政府给予资金、政策方面的扶持,有困难希望政府给予解决。而对于广大股民来说，如果对公司管理层不满，就习惯于向政府部门反映、上访，认为政府有责任调查处理，负责解决，但有时又会倒向公司管理层一边，排斥政府对公司事务的介入。

我们认为：首先，《条例》应从总体上对政府和股份合作公司的关系进行界定。从股份合作公司所具有的独立法人地位来说，政府和股份合作公司之间当然属于行政机关和企业之间的关系，行政机关只负责对企业的外部行为是否违反法律法规进行监管，而不能对企业的内部事务进行干预。但是，《条例》是将股份合作公司按集体所有制企业来对待的，无论是按《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》，还是《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》，政府和集体企业之间都不仅是行政机关和独立的企业法人之间的关系，政府对集体企业还负有“指导、管理、监督、协调和服务”的职责。而从现实来说，股份合作公司是政策性的产物，发展还不成熟，如果完全推向市场任其自生自灭可能会引发一系列的社会问题，因此现实中股份合作公司也离不开政府的监管和扶持，至少应当有一个过渡期。据此，政府和股份合作公司的关系总体上应当是：一方面，股份合作公司是独立的企业法人，政府不得干预股份合作公司的民主管理和生产经营；另一方面，政府对股份合作公司有指导、管理、监督、协调和服务的职责。

其次，股份合作公司和一般的集体企业有很大不同，股份合作公司毕竟已经建立起公司的一整套组织架构和运行体系，因此《条例》要结合股份合作公司的特点，规定政府对股份合作公司进行管理和监督的具体形式，从而使政府对股份合作公司的监管做到有法可依且尺度明确。

第三，除履行《条例》规定的法定职责之外，政府还应当注重发挥行政主动性，在指导、协调和服务等方面支持股份合作公司的发展。

根据以上分析，我们提出以下具体建议：

1、逐步剥离社会管理职能。股份合作公司的法律地位是独立法人，是以赢利为目的的商事主体，而非社会管理机构，应恢复其这一本来面目，逐步剥离股份合作公司的社会管理和服务的职能，除在村民委员会改为社区居民委员会的过程中扩充社区居委会等基层群众性自治组织的力量，使其负担起社区管理和服务的职能外，政府有关部门也应真正履行起职责，让股份合作公司安心从事经营活动。

2、提供政策支持。对于股份合作公司的特殊需求，政府在引导股份合作公司向真正的市场主体转变的过程中应给予合理考虑。例如在股份合作公司普遍反映强烈的土地开发利用、旧城改造以及资金、税收等方面，政府有关部门应当给予股份合作公司相应的政策扶持与优惠。

3、加强监督和指导。建议在区政府内部设立社区股份合作公司监督管理办公室来对各股份合作公司进行统一、规范的监管。首先，由监督管理办公室成立集体资产监督管理考评机构，每一季度由具体的、具有专业法律知识和财会知识的工作人员对各社区股份合作公司的集体资产运作情况进行考评，防止贪污腐化和集体资产流失。其次，由监督管理办公室监督公司按照《条例》第六十六条认真落实税后利润的分配程序，转变原先公司哪怕亏损也要分红的做法，对于随意分配公司资产的高层管理人员，根据其行为造成的后果对其进行相应的经济、职务的处罚。再次，由监督管理办公室成立专项小组，建立完善的奖惩机制，并负责监督和考评公司高层管理人员的业绩，将管理者和经营者的收益同公司经营业绩挂钩，激励其努力为公司的发展出谋划策。第四，指导和监督股份合作公司建立、完善相关的规章制度。例如指导和监督公司建立健全财务会计制度，做好财务、统计、报表的编制及汇总工作。第五，《条例》应明确规定政府有权监督、检查股份合作公司政策、法规的执行情况；有权对股份合作公司的集体资产运作情况进行审计、考评；有权监督股份合作公司按《条例》第四十二条、第五十二条的规定召开股东会议以及董事会；股东会议、董事会议的召开程序或决议内容违反法律法规或公司章程的，股东可以向政府部门举报，由政府部门调查处理，政府部门经调查认定股东会议、董事会议的召开程序、表决程序或决议内容违反法律法规或公司章程的可以宣布有关会议决议无效；公司因内部纠纷无法召开股东会议或无法形成股东会决议，导致公司经营管理发生严重困难的，政府部门可以代为召集、主持股东会议。

4、强化服务职能。第一，由股份合作公司监督管理办公室组织各股份合作公司公开向市场招聘公司的董事会成员及高层管理人员，由监督管理办公室挑选、推荐文化水平高、有法律、财务等专业知识的人员担任公司的监事。第二，由监督管理办公室定期对公司的高层管理人员进行轮流培训，拓宽学员在现代公司治理、人力资源管理、市场经济、相关法律法规等方面的知识结构；第三，组织相关法律人员在公司内部进行普法教育，增强股民的股东意识，并督促公司管理人员定期将公司资产以及公司的运营状况、发展计划以设立看板、会议传达等形式向广大股东披露，让股东发挥自身的主动性参与到公司的运营及管理当中，逐步提高股民的法律意识，尽可能实现股民在公司内的当家做主。第四，帮助股份合作公司开展对外经济合作、项目引进和产业升级，为股份合作公司提供法律、政策以及经济、技术、信息等方面的咨询服务。第六，协调解决股份合作公司的内部纠纷等。

[1] 尽管2001年的《深圳市宝安区农村股份合作制暂行规定》对合作股的分配有一些具体规定，但并不全面，而且有的规定还值得商榷。更为重要的是，《条例》适用于宝安、龙岗两区后，《深圳市宝安区农村股份合作制暂行规定》中与《条例》不符的部分从法理上来说应不再适用。

[2] 不可否认，大多数股份合作公司的管理层，特别是董事长，作为公司“带头人”，为股份合作公司的发展作出了重要贡献。滥用职权，损害公司利益，违法犯罪的只是极少数，但作为对体制、制度的研究，我们关注的正是这极少数现象所折射出来的制度问题。

[3] 资料显示，2003年组建股份合作公司时，公司董事长人选的确定上全区采取“一刀切”的做法，即由原村党支部书记兼任公司董事长，在2008年举行的第一次股份合作公司改选中，政府通过施加种种影响，确保了97%以上的公司董事长由党支部书记兼任。

[4] 实际上，改制成股份合作公司后，公司管理层的权力反而扩大了，比如国务院办公厅2001年7月22日《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作的意见》规定，贷款、承包、对外签订合同等重大问题需使用印章时，村民委员会应及时召开村民会议或村民代表会，经会议讨论同意并经村民委员会主任签字后方可使用。但改制成股份合作公司后，根据《条例》规定上述事项无须通过股东代表大会，由董事会决定即可。